Дипломная работа на тему: Бюджетная политика как элемент государственного регулирования

Введение

Несмотря на некоторые улучшения в финансово-экономическом положении в стране и увеличение средств, поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской федерации, проблема межбюджетных отношений продолжает оставаться исключительно актуальной. Отношения федерального центра с регионами обострились. Поэтому в сложившейся ситуации представляется важным получить на вопрос: насколько проводимая федеральным правительством политика в области помощи регионам эффективна, способствует "выравниванию" бюджетных расходов, стимулирует регионы к "зарабатыванию" средств.

В методике, утвержденной правительством и принятой для расчета доли регионов в фонде финансовой поддержки (ФФПР) на 1999 год, записано, что "средства ФФПР (трансферты) распределяются таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям среднедушевые бюджетные доходы субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПР уровня. При этом используется индекс бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов".

Основной принцип, используемый при определении перечислений из федерального бюджета, - выравнивание подушевых бюджетных расходов. Однако трансферты - не единственный источник средств, поступающих в регионы из федерального бюджета. Средства перечисляются через ссуды, субсидии, прямое финансирование отдельных направлений деятельности (через отраслевые министерства). Таким образом, общий объем перераспределяемых средств достигает значительных размеров, а для некоторых регионов средства, получаемые из вышестоящих бюджетов, составляют до половины их бюджетных доходов.

Потоки средств, направляемые в регионы из федерального бюджета, затрудняют ответ на вопрос о финансовом состоянии самого региона. Если предположить, что никаких финансовых вливаний нет, то финансовое состояние региона может быть оценено по тому, сколько собственных доходов имеет бюджет. Собственные доходы - это налоговые и неналоговые поступления в региональные бюджеты без дополнительных поступлений извне. В увеличении этой части доходов региональных бюджетов должно быть заинтересовано и федеральное и региональное правительства. Именно величина собственных доходов начнет являться тем показателем, который в большей степени может характеризовать финансовое благополучие региона.

Финансовая поддержка из федерального бюджета должна, как уже отмечалось, выравнивать удельные бюджетные расходы, то есть подтягивать бедные регионы по уровню расходов к среднероссийскому уровню. Очевидно, что такое выравнивание не должно резко улучшать финансового положения одних регионов (по отношению к другим), так как в этом случае у региона исчезает стимул к зарабатыванию средств. Не должно выравнивание приводить и к ухудшению положения региона (относительно других регионов), так как это снизит стимулы увеличения собственных доходов, что недопустимо.

Сравнение регионов, ранжированных по собственным доходам, с ранжированием по расходам выявляет некоторые закономерности. Для большинства регионов дополнительные средства практически ничего не меняют в расстановке регионов относительно друг друга (особенно для регионов первых двух двадцаток). Неожиданности начинаются с регионов со средним и низким уровнем бюджетных расходов на душу населения. Регионы, имеющие самые низкие собственные доходы, Кабардино-Балкария, Республика Алтай, Еврейская АО, Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Адыгея, Республика Бурятия, резко улучшают свое положение. Так, например, удельные расходы в Кабардино-Балкарии практически равны расходам в Свердловской области, Республике Алтай - в Московской области, Республике Тыва - в Новгородской области. Причем продвижение вверх в рейтинге "по расходам" самых "незарабатывающих" регионов не может быть объяснено тем, что из-за природных условий в этих регионах индекс бюджетных расходов выше. Вместе с тем, перемещение этих регионов из замыкающих в центральную часть приводит к тому, что замыкающими (регионами с самыми низкими удельными расходами) становятся такие регионы, как Тамбовская, Брянская, Пензенская области.

Таким образом, при всей сложности и запутанности трансфертной политики и политики федеральной поддержки регионов, на первый план, видимо, выходят сугубо политические факторы, а вопросы "выравнивания" отодвигаются на второй план (все республики Северного Кавказа резко улучшают свое положение). Все это приводит к ухудшению положения ряда регионов, которые способны зарабатывать.

Очевидно, что существующая система федеральной поддержки регионов не стимулирует регионы к зарабатыванию средств. Следовательно, необходимо переходить при распределении средств федерального бюджета от принципа "выравнивания расходов" к принципам "стимулирования получения собственных доходов".

В связи с растущей необходимостью реформирования системы межбюджетных отношений особую важность приобретает изучение роли бюджетной политики в данном процессе.

Главной целью работы является изучение влияния проводимой бюджетной политики на отношения между бюджетами всех уровней.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть сложившуюся экономическую ситуацию в России;

- провести анализ исполнения государственного бюджета;

- рассмотреть методики оказания финансовой помощи регионам;

- указать возможные направления совершенствования бюджетной политики и межбюдетных отношений.

Теоретической и методологической основой исследования послужили законодательные и нормативные документы государственных органов Российской Федерации в области финансовых и экономических отношений, данных Министерства финансов РФ, Министерства экономики РФ, статистические данные, материалы монографических работ и текущих публикаций.

Оглавление

- Введение.. 3

- Бюджетная политика как элемент государственного регулирования

- Развитие межбюджетных отношений при переходе к рыночной экономике

- Бюджетный федерализм проблемы и перспективы

- Общие принципы проведения бюджетной политики в европейских странах

- Бюджетная политика и российские регионы экономическая ситуация

- Экономические условия, сложившиеся в России

- Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета государства

- Существующие методики финансовой помощи регионам

- Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики

- Основные направления бюджетной политики в России

- Реформирвание межбюджетных отношений - важнейшее направление формирования эффективной экономики

- Заключение 75

- Библиография 80

- Приложения

Заключение

Следует в заключение привести некоторые общие предложения о политическом подходе, который может оказаться полезным в необычайно сложной экономической ситуации, описанной выше.

В тяжелой, но необходимой задаче, которую поставило перед собой действующее правительство, заключающейся в изменении стратегии экономических преобразований и развития, регионам отводится важная роль. Подчеркивается значение регионов в реализации и развитии экономической политики и утверждается, что экономически выгодно предоставить им значительную автономию, позволяющую регионам больше возможностей экспериментировать и учиться на опыте. Федеральное правительство должно поддерживать эту тенденцию, в то же время совершенно справедливо подчеркивая свою центральную (главную) роль в регулировании рынков страны и определяя форму и направление политики экономических преобразований и развития.

Важно предоставить большую степень бюджетной автономии региональным и в особенности местным государственным органам, в то же время обеспечивая, чтобы они продолжали переводить все требуемые налоговые платежи в центр и выполнять другие свои бюджетные обязательства. Этот вопрос имеет два аспекта. Желательно, чтобы и региональные и местные государственные органы получали большую долю собираемых ими налогов, и получали выгоду от определенных налогов, которые были бы полностью защищены от любого перевода на другие уровни государственного управления. Тогда каждый уровень государственного управления мог бы выработать собственную доходную базу, обеспечивая более устойчивую основу для собственного бюджета и получая необходимый стимул способствовать росту местной экономики для дальнейшего расширения источников дохода.

Второй аспект заключается в упрощении системы трансфертов налоговых платежей, в частности сокращении необходимости перевода средств вверх и вниз по бюджетной лестнице между разными уровнями государственного управления. Это было бы административно проще и уменьшило бы вероятность "потери" средств во время таких переводов (особенно если они производятся через негосударственные структуры, такие как банки, а не через казначейскую систему). Это в свою очередь помогло бы создать необходимую атмосферу доверия между уровнями государственного управления и в отношениях с широкой общественностью.

Такое упрощение помогло бы сократить количество регионов, которые в итоге являются реципиентами (получателями) бюджетных трансфертов. Сегодня, когда в обычный год 75 - 80 из 89 субъектов федерации являются реципиентами, это оказывает отрицательное воздействие как на регионы-доноры, так и регионы - реципиенты. В небольшой группе регионов-доноров нарастает раздражение и в период, когда доходы повсеместно очень невелики, желание воспротивиться попыткам заставить отдать часть доходов. Если бы система смогла бы превратить в доноров по крайней мере половину регионов, это могло бы снять часть напряженности. Это положительно сказалось бы и на реципиентах. Пока большинство федеральных единиц является реципиентами, у них есть большой соблазн сводить свою бюджетную задачу к лоббированию с целью выторговать у центра наиболее выгодный механизм передачи бюджетных средств или еще какие-нибудь привилегии. Лучше было бы выработать механизм, стимулирующий их больше полагаться на собственную внутреннюю доходную базу.

Непрекращающийся общий экономический спад в России и связанные с ним проблемы, такие, как демонетизация, бесконечно усложняют эту задачу. Существует вполне понятное давление, имеющее целью изменить и ввести новую систему минимальных социальных нормативов, которые должны соблюдать местные бюджеты. Неуклонный спад социального обеспечения - серьезный источник общественного разочарования и недовольства. Однако пока идет постоянное сокращение имеющихся финансовых ресурсов, любая попытка найти новые устойчивые нормативы поставит власти в положение собаки, пытающейся поймать свой хвост. Как это ни неприятно, разумнее отложить любые решения о социальных нормативах до прекращения экономического кризиса, которое даст возможность определить объем имеющихся источников средств.

С той же целью крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложность налогообложения малого бизнеса и методы, применяемые налоговой полицией. Важной частью региональной политики в целом были бы стимулирующие инвестиции, налогово-бюджетные меры, которые поощряли бы регионы, где наблюдается наиболее развитое предпринимательство и самый большой экономический рост. В настоящее время нежелательно облагать налогами вновь созданные ресурсы, чтобы перераспределять их в более экономические отсталые регионы, даже в интересах преодоления социально-экономических асимметрий.

Формирование системы межбюджетных отношений является на сегнодняшний день одной из важнейших задач, стоящих перед Правительством.

Для стабилизации экономики и финансов необходимо проинятие следующих мер по упорядочению межбюджетных отношений:

- утверждение новой методики распределения финансовой поддержки регионов, устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;

- инвентаризация и жесткое регулирование региональных заимствований, обеспечивающее их целевой и эффективный характер;

- обеспечение прозрачности региональных бюджетов;

- отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Федерации;

- заключение договоров субъектов РФ об обслуживании в органах Федерального казначейства и проведение через них денег по оплате за энергию и газ региональных бюджетополучателей;

- консолидация в региональные бюджеты внебюджетных фондов, стимулирование собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов из ФФПР;

- обусловленность представляемых трансфертов, в том числе отказ от предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты, накапливающим задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;

- особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;

- введение механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса;

- создание Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов.

Для решения проблемы бюджетного устройства Рф необходимо пересмотреть сложившиеся отношения между бюджетами различных уровней, а также придерживаться следующих принципов:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики - финансовой стабилизации.

В ближайшем будущем важнейшая задача - остановить экономический спад в России. Экономика должна вырваться из порочного круга на верный путь развития и экономического роста. Одна из проблем, которую необходимо для этого решить, это проблема демонетизации. Это невозможно без решения необычайно сложных вопросов общей экономической политики. Но трудно будет развить хоть какую-нибудь эффективную систему бюджетного федерализма, пока эти проблемы не решены и не обеспечен экономический рост.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята 12.12.1993.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 17.07.98.

3. Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР".

4. Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год"

5. Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год".

6. Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год".

7. Заявление Правительства Российской Федерации о немедленных мерах по стабилизации финансового рынка и о бюджетно-налоговой политике в 1998 году // Финансы, 1998, № 6.

8. Правительство Российской Федерации. Программа стабилизации экономики и финансов. // Вопросы экономики, 1998, № 7.

9. Беляев Ю.А. Финансы местного самоуправления // Финансы, 1997, № 11

10. Бюджетный процесс пошел. По проекту на 1997 год // Экономика и жизнь. 1996. № 38 (сентябрь).

11. Горегляд В., Подпорина И. Бюджетный кризис и пути его преодоления // Российский экономический журнал, № 10, 1996

12. Государственный бюджет: Учебное пособие. Под ред. М. И. Ткачук - Минск, Высшая школа, 1995

13. Добиться стабильности финансовой системы (интервью с А.Я.Лившицем) // Финансы, № 9, 1996

14. Илларионов А. "Эффективность бюджетной политики в России в 1994-1997 гг." // "Вопросы экономики" №2, 1998

15. Илларионов А. Бремя государства // Вопросы экономики, № 1, 1997

16. Исправников В. Налоговые камни в бюджетном огороде // Экономика и жизнь. 1996. № 20.

17. Калиниченко Н., Рубченко М., Привалов А. Налоговая "чрезвычайка" (ВЧК-2) // Эксперт. 1996. № 40 (от 21 октября).

18. Ковалева А.М. Финансы. М.: Финансы и статистика. 1996.

19. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист, № 11, 1996

20. Концепция бюджета: Pro еt contra // Экономика и жизнь. 1996. № 42 (октябрь).

21. Кризис федерального бюджета как зеркало российской экономики", "Банковское дело" №6, 1997

22. Курс экономической теории: Учебник / Под общей ред. проф. М.Н. Чепурина, проф. Е.А. Киселевой. - Киров.: Издательство "АСА", 1997.

23. Курьеров А. "Общие тенденции", "ЭКО" №10, 1997

24. Лавров А. Бюджетный федерализм и финансовая стабилизация // Вопросы экономики, № 8, 1995

25. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // Вопросы экономики, 1998, № 3.

26. Лившиц А. Я. Основные ориентиры финансовой политики // Финансы, №1, 1997

27. Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях // Финансы, 1998, № 5.

28. Льготы: быть или не быть // Экономика и жизнь. 1996. № 37 (сентябрь).

29. Ляско А. "Бюджет на куриных ногах", "Экономика и Жизнь" №10, 1998

30. Максимова Н.С. О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы, 1998, № 6.

31. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований // Финансы, 1997, № 11.

32. Налоги: федеральные и местные // Финансовая газета. 1996. № 12.

33. О единстве бюджетной системы. // Финансы, 1999, № 5.

34. О финансовых основах местного самоуправления и формировании бюджетов муниципальных образований в 1998 году (Решение Совета по местному самоуправлению РФ) // Финансы, 1997, № 11.

35. Опять авансы, опять долги (интервью с Н.П. Шмелевым) // Московский Комсомолец, 26 марта 1997

36. Павлова Л. "Источники финансирования бюджетного дефицита", "Экономист" №1, 1998

37. Павлова Л. Бюджетное финансирование и проблема государственного долга // Экономист, № 4, 1996

38. Пансков В. Налоги и налоговая политика-99 // Российский экономический журнал. 1999. № 1.

39. Первое полугодие 1996 года. Кризис, которого никто не заметил // Коммерсант. 1996. № 21 (от 11 июня).

40. Петров В.А. Бюджет-98: приоритеты и финансовые механизмы экономического роста // Финансы, 1997, № 11.

41. Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года // Финансы, 1998, № 5.

42. Петров Ю., Афонина С. Коллизии налоговой системы и налоговый кодекс // Российский экономический журнал. 1996. № 5-6.

43. Подколзина И.А. Кредитно-денежная и бюджетная политика в Европе. http://www.fiper.ru

44. Подпорина И. Современные проблемы бюджетного регулирования // Экономист, № 7, 1998.

45. Покой должнику может только сниться // Экономика и жизнь. 1996. № 40 (октябрь).

46. Послание вдумчивым избирателям. Президент о бюджете // Коммерсант.1996. № 22 (от 18 июня).

47. Прогнозные ориентиры на 1999 год и на период до 2001 года", "Экономист" №3, 1998

48. Пронина Л.И. О местных финансах в проекте Бюджетного кодекса // Финансы, 1998, № 6.

49. Пыхова И.А. К решению проблем межбюджетных отношений на территории // Финансы, 1998, № 6.

50. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. Сокращенный вариант доклада, подготовленного экспертами и консультантами Всемирного банка / Под общ. ред. Кристин Валлих. М. 1993.

51. Россия на пути к 2000 году (Доклад экспертного института) // Вопросы экономики. 1996. № 2.

52. Санина М.А. Налоговую систему России необходимо совершенствовать // Финансы. 1996. № 7.

53. Социально-экономическое положение России - М., Госкомстат, 1997

54. Сумароков В. Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. - М., Финансы и статистика, 1996

55. Улюкаев А. Государственные финансы и региональное развитие // Вопросы экономики, 1998, № 3.

56. Финансовая стабилизация в России. М.: "Прогресс- Академия", 1998 год

57. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А. Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997.

58. Финансы. Под ред. В. М. Родионовой - М., Финансы и статистика, 1995

59. Финансы: Учебное пособие / А.М. Ковалева, Н.П. Баранникова, В.Д. Богачева и др.; Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика, 1997.

60. Хурсевич С. Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит // Финансы, № 4,1996

61. Хурсевич С. Н. Перспективы денежного и неденежного исполнения бюджетов в России // Финансы, 1998, №№ 5,6.

62. http://www.fiper.ru сайт Фонда информационной поддержки экономических реформ, электронный справочник "Социально-экономические проблемы России".

Приложение 1

Финансовая поддержка, реально выделенная через ФФПР,

% запланированного объема

Регионы

1994 г.

1995 г.

1996 г.

1997 г.

Среднее

за период

РФ в среднем

Тюменская область

Республика Алтай

Республика Адыгея

Республика Коми

нет

Иркутская область

нет

нет

Республика Дагестан

Кабардино-Балкарская республика

Ульяновская область

нет

Приморский край

нет

нет

Республика Бурятия

Мурманская область

нет

нет

Ставропольский край

Орловская область

Республика Тыва

Чеченская республика

Новосибирская область

Хабаровский край

Астраханская область

Белгородская область

нет

Чувашская республика

Томская область

Пензенская область

Воронежская область

Республика Мордовия

Кемеровская область

Республика Марий Эл

Ростовская область

Новгородская область

Брянская область

Омская область

Республика Калмыкия

Магаданская область

Калужская область

Читинская область

Владимирская область

Смоленская область

Алтайский край

Ивановская область

Архангельская область

Костромская область

Тверская область

Тульская область

Республика Северная Осетия

Карачаево-Черкесская республика

Республика Ингушетия

Псковская область

Курганская область

Кировская область

Пермская область

нет

нет

Амурская область

Краснодарский край

Ленинградская область

Курская область

Камчатская область

нет

Оренбургская область

Республика Хакасия

Калининградская область

Сахалинская область

Саратовская область

Волгоградская область

Челябинская область

нет

Рязанская область

нет

Московская область

нет

нет

Удмуртская республика

Вологодская область

нет

Республика Саха (Якутия)

нет

Республика Карелия

Нижегородская область

нет

нет

Тамбовская область

нет

Санкт-Петербург

нет

нет

Ярославская область

нет

нет

Липецкая область

нет

нет

нет

Республика Татарстан

Примечание. "Нет" - субъекты РФ, которым по закону "О федеральном бюджете" на очередной год финансовая поддержка не планировалась.

Приложение 2

Финансирование трансфертов в 1-ом полугодии 2000 года, тыс. руб

Наименование субъектов Российской Федерации

Трансферты 2000г по Закону

План 1 полугодия

Перечислено в январе-марте

Перечислено в апреле

Перечислено в мае

Северный район

24 Архангельская область

84 Ненецкий автономный

округ

30 Вологодская область

49 Мурманская область

06 Республика Карелия

07 Республика Коми

ИТОГО

Северо - Западный район

72 г. Санкт-Петербург

45 Ленинградская область

50 Новгородская область

57 Псковская область

ИТОГО

Центральный район

27 Брянская область

28 Владимирская область

33 Ивановская область

36 Тверская область

37 Калужская область

41 Костромская область

73 г. Москва

48 Московская область

54 Орловская область

59 Рязанская область

63 Смоленская область

66 Тульская область

71 Ярославская область

ИТОГО

Волго - Вятский район

32 Нижегородская область

40 Кировская область

08 Республика Марий Эл

09 Республика Мордовия

15 Чувашская Республика -

Чаваш республики

ИТОГО

Центрально-Черноземный район

26 Белгородская область

31 Воронежская область

44 Курская область

46 Липецкая область

64 Тамбовская область

ИТОГО